Princípios tributários e "peso morto"

Elabore um texto discutindo se há conflitos entre os Princípios da Neutralidade (Eficiência Econômica) e da Progressividade (Distribuição de Renda). Dê Exemplos utilizando a noção de Peso Morto.

A tributação é a forma através da qual o Estado aufere a maior parte dos recursos utilizados para manter seu aparato administrativo e executar as funções que lhe cabem: alocativa, distributiva e estabilizadora. Uma pequena parte desses recursos é auferida por atividades que visam o lucro. É o caso das empresas públicas e sociedades de economia mista, que atuam no setor financeiro e no setor produtivo, competindo – em igualdade de condições, na maior parte das vezes – com a iniciativa privada. Esse último ponto, porém, não será debatido aqui.

A cobrança de tributos nasceu com o Estado. Como já destacado, esse não existe sem recursos. Em sua origem, sua função era, basicamente, restrita à segurança da população e à manutenção do status quo (ainda hoje ele mantém essas funções). Posteriormente, passou a produzir e manter bens públicos (não concorrentes e não exclusivos). Logo após, executou as grandes obras de infraestrutura necessárias ao desenvolvimento das nações. Por fim, passou a ser, em quase todo o mundo, o principal agente fomentador e regulador da economia das nações. Pois bem – em todos esses casos –, os recursos utilizados vieram e vêm prioritariamente da tributação.

Embora essa sempre tenha existido, apenas foi sistematicamente pensada no século dezoito, com Smith. Esse percebeu que a tributação teria de ser a mais racional possível, de forma a munir o Estado com o necessário à execução de suas funções sem que se prejudicasse o setor produtivo, afetando negativamente a renda, o consumo e o capital.

Iniciava-se o Capitalismo. O Absolutismo, com sua série de arbitrariedades, recebia o golpe final. O Estado, que era absoluto, passa, aos poucos, a ser mínimo. Com uma máquina menos pesada, deve, portanto, arrecadar menos. Não devia controlar a economia, mas sim protegê-la, para que ela tomasse seu rumo natural. Atualmente, essa ideia não mais é absoluta, mas a sua parte boa (que se deve otimizar a arrecadação para não se prejudicar a economia) sobreviveu, sendo preocupação central de todas as nações.

No campo da tributação, Smith apregoa quatro princípios: contribuição conforme a capacidade de pagamento (progressividade), clareza na base e na estrutura do tributo, menor custo possível para o contribuinte e, por fim, maior conveniência. O objetivo era fazer com que a carga tributária não onerasse a produção, o consumo e o capital. Noutras palavras, era evitar o peso morto.

Peso morto é o efeito negativo decorrente de uma excessiva carga tributária.

Para se explicar como isso ocorre, primeiro é preciso conceituar e classificar os tributos. Logo após, descrever os seus princípios. Eis a definição legal de tributo:

Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, paga em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. (BRASIL, 1966, art. 3º)

Ou seja, o tributo é compulsório (não podendo o contribuinte dele se esquivar), deve ser monetariamente expresso, não pode ser uma penalidade, é sempre instituído por lei e é uma atividade totalmente vinculada, não cabendo, assim – no processo que o constitui –, a discricionariedade.

Todo tributo tem uma base e uma estrutura (LINHARES, 2010). Base é aquilo sobre o que deve incidir o tributo (fato gerador). Há, basicamente, três: renda, atividade e patrimônio (capital). Estrutura é a forma da incidência. Normalmente, essa é percentual.

Legalmente, os tributos, na redação do Código Tributário, são três: impostos, sendo os que não têm destinação vinculada; taxas, os que têm destinação vinculada, e o fato gerador (base) é uma prestação de serviço por parte do Estado; e contribuição de melhoria, cuja base (fato gerador) é a valorização, decorrente da construção de uma obra pública, de imóvel particular. A Constituição Federal, porém, acrescentou mais dois: contribuições especiais, que têm destinação vinculada, sendo de três tipos – interventivas, corporativas e sociais; e os empréstimos compulsórios, restrito a situações calamitosas.

Todavia, não é objetivo deste trabalho aprofundar esses tipos. Aqui, será adotada a classificação exposta por Linhares (2010).

Quanto à incidência, os tributos podem ser: diretos, quando incidem diretamente sobre a capacidade de pagamento do contribuinte; indiretos, quando incidem sobre atividades ou produtos.

Quanto à progressão, podem ser: progressivos, quando a sua estrutura, que normalmente é percentual, aumenta conforme a capacidade de pagamento do contribuinte; regressivos, quando o valor exigido do contribuinte é o mesmo, sendo irrelevante a sua capacidade de pagamento; e proporcional, quando se exige um percentual sobre a renda ou o patrimônio. É importante destacar que o progressivo e o proporcional são também diretos, e que o regressivo é indireto.

Concluídas essas explicações, podem-se descrever e relacionar os princípios.

Serão analisados, conjuntamente, os princípios da equidade e da progressividade. Posteriormente, o da simplicidade. Logo após, o da neutralidade. Por fim, far-se-á uma comparação entre o da progressividade e da neutralidade, sendo esse debate ilustrado com o conceito de peso morto.

O princípio da progressividade tributária consiste num desdobramento do princípio da equidade. Esse afirma que se devem tributar igualmente todos os contribuintes. Essa igualdade, porém, não é absoluta. Aqui, trata-se da equidade constitucionalmente estabelecida na Carta de 1988. Ou seja, tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais. Assim – na progressividade –, em atenção ao citado princípio constitucional, quem tem mais paga mais, e quem tem menos paga menos. Isso ocorre no Brasil? Se se considerar apenas os números absolutos, sim. Quer dizer: o montante de tributação pago por um rico é bem maior do que o pago por um pobre. Todavia, em termos relativos – em temos percentuais –, o pobre paga bem mais.  Se se pegar a renda de um rico e distribuí-la entre vários indivíduos, a arrecadação do Estado irá aumentar bastante. Isso porque serão consumidos muito mais serviços e produtos, sobre os quais incide o imposto indireto. Nisso, há uma dupla vantagem: se arrecada mais e se aquece mais a economia. Eis um claro exemplo da nocividade da concentração de renda. Eis um exemplo da imprescindibilidade de um eficaz exercício da função alocativa pelo Estado; a distributiva é mais um paliativo que uma solução efetiva.

O princípio da simplicidade tem dois objetivos: tornar os tributos simples, de forma que todos saibam quando e quanto vão contribuir; e facilitar, para o contribuinte e para o agente arrecadador, um dos processos de obtenção de recursos do Estado, conhecido como estágios da receita: previsão, lançamento, arrecadação e recolhimento. Esse princípio, além de primar pela eficiência – reduzindo custos e otimizando o tempo –, possibilita transparência em todo o processo, favorecendo a accountability.

Já o princípio da neutralidade está atrelado ao conceito de eficiência econômica (LINHARES, 2010). Dos princípios, é o mais mecânico. O que o rege não é o bem estar da população, mas sim a exata e “correta” alocação de recursos. Nesse princípio, a tributação não pode onerar, sazonalmente, a alocação de recursos. Noutras palavras – devido às intempéries da carga tributária –, o consumidor não deixará de consumir tal produto ou o produtor de produzi-lo. Assim, o imposto ideal, nesse modelo, seria o “per capita”, que seria um regressivo direto. Ou seja, seria – independente da renda ou de qualquer outro fator – cobrado um imposto fixo de cada contribuinte. É claro que os mais pobres pagariam bem mais do que os mais ricos (se se tomar por referência a renda). Todavia, isso não afetaria a alocação de recursos. Diminuiria a qualidade de vida, mas estaria resguardada, pelo menos em tese, a eficiência econômica. Isso, porém, é em tese. A prática é diferente.

Aqui – como em tudo –, não se deve focar o processo, mas sim o objetivo. Esse princípio, na realidade, busca uma perfeita alocação de recursos. Isso quer dizer, macroeconomicamente falando, o pleno emprego dos fatores de produção. Como se vê, alocação, nesse contexto, não é apenas atividade estatal destinada ao fornecimento efetivo de bens públicos, mas também atividade privada geradora de bens, serviços, renda e capital. Nessa visão, o sistema tributário ideal não é o que prima pela neutralidade, mas sim o que, equilibradamente – conforme a realidade de cada país e o contexto socioeconômico local e global –, utiliza-se de todos os princípios. Nessa utilização, alguns – conforme a situação – serão mais praticados que outros. É a aplicação, no âmbito da Economia, da Teoria da Contingência, que impera na Administração.

O peso morto é a aplicação não racional dos instrumentos tributários. É o valor excessivo do tributo. O excesso ocorre quando a tributação inibe o consumo e a produção. Erradamente empregados – ao invés de dinamizar a economia e favorecer corretas distribuição e redistribuição de renda e capacidade produtiva –, engessa o setor produtivo (seja de serviços, de capitais ou de produtos), diminui as rendas per capita e efetiva, reduzindo o consumo e levando o setor econômico à recessão.

Além disso, há de se considerar que o peso morto é, em larga escala – pelo menos no Brasil –, resultante do desvio dos recursos públicos. Tributa-se mais, para mais se roubar dos cofres públicos. É comum veem-se os agentes políticos das três funções estatais (Legislativo, Executivo e Judiciário) enriquecerem “da noite para o dia” ou aumentarem, em pouquíssimo tempo, a sua fortuna.

Esse problema, porém, é generalizado. Sua origem está no indivíduo, cujo conjunto interativo constitui a cultura. Se a maior parte das pessoas é desonesta, naturalmente seus representantes também o serão. O sistema político implantado, a começar pelo processo eleitoral, é gestado e manobrado para que favoreça a corrupção. Como claro exemplo está o financiamento de campanhas. No âmbito municipal – por exemplo –, gastam-se, numa cidadezinha do interior – no mínimo –, uns dois milhões de reais para se eleger um prefeito. Qual o subsídio de um prefeito? Poderá, sem meios escusos, recuperar esse “investimento”. Ademais, parte desse montante é descaradamente gasta na compra de votos.

Assim, a questão da implantação, no Brasil, de um sistema tributário neutro, progressivo, equitativo e simples é bem complexa e difícil. Fatalmente, será fruto de uma reengenharia global, que afete não apenas a economia, mas a sociedade e a cultura.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

BRASIL. Código Tributário Nacional: Lei 5.172, que dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Brasília: Presidência da República, 1966. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172compilado.htm>. Acesso em: 14 de set 2012.

LINHARES, Fabrício Carneiro. Disciplina Teoria das Finanças Públicas. Fortaleza: UFC Virtual, 2010.